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Aunque algunos echaron sus raíces jurídicas con anterioridad, en los seis años de su gestión, el presidente Luis Abinader, además de establecer más de 10 gabinetes para atender políticas específicas, ha impulsado la creación de fideicomisos y el desarrollo de proyectos bajo la modalidad de alianzas público-privadas (APP) como instrumentos clave para agilizar la ejecución de grandes obras. 

Sin embargo, su desempeño revela contrastes: mientras las APP han tenido escasos avances —con apenas un proyecto concretado de 26 iniciativas y varios estancados—, lo que ha obligado a replantear el marco legal, los fideicomisos han ganado terreno como vía para ejecutar y administrar recursos públicos, en medio de cuestionamientos sobre sus niveles de control y transparencia.

En tanto, los gabinetes se mantienen como instancias de coordinación con resultados puntuales, pero sin resolver cuellos de botella estructurales en la gestión estatal.

Danilo cocinó y Abinader degustó

En la República Dominicana, la carrera de los proyectos de las APP comenzó en el 2020, cuando el presidente de entonces Danilo Medina, promulgó la Ley 47-20, luego de cinco años de consultas sectoriales y asesorías internacionales.

La normativa definió las reglas del juego de las alianzas y fijó la duración de los convenios, estableciendo un mínimo de cinco y un máximo de 40 años.  Además, se creó la Dirección General de Alianzas Público Privadas (Dgapp) para promover y regular las APP.

Aunque la entidad está adscrita al Ministerio de la Presidencia, el salario de 500,000 pesos de su director ejecutivo supera al del ministro y al del jefe de Estado. 

Con la promulgación de la Ley 47-20, el país logró posicionarse en el mapa regional de las APP. Para el 2024, la República Dominicana alcanzó una puntuación de 50.8 en el Índice Infrascopio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ubicándose en la posición 13 entre 26 países de América Latina con mayor capacidad para gestionar este tipo de proyectos. 

Entre el 2020 y el 2023 se depositaron ante la Dgapp 25 proyectos, registrándose un pico de 13 en el 2021. En el 2024 se depositó uno más, para un total de 26, y desde entonces no se han registrado nuevas iniciativas. 

De los 26 proyectos, 21 son privados y cinco públicos. En el sector de infraestructura y movilidad urbana es donde hay más interés, con 10 propuestas, seguidas de energía con cuatro y salud con tres. 

Sin embargo, de todos ellos, el único que logró concretar un acuerdo fue el proyecto de Puerto Duarte, en Arroyo Barril, Samaná. El contrato, por 33 años y una inversión estimada de 90 millones de dólares, contempla el rediseño, construcción y operación del muelle para transformarlo en una moderna terminal de cruceros. 

Otros han sido declarados de interés público, como la inspección técnica vehicular, cuyo contrato de concesión es de 80 millones de dólares y 15 años, así como la autopista del Ámbar, de 395 millones de dólares a 40 años, pero desde su anuncio en el 2020, se han mantenido patinando. 

Debido a estas dilaciones, el empresario Manuel Estrella, ejecutivo de Quisqueya SRL —entidad privada que se interesó por la construcción de la Autopista del Ámbar—, manifestó en enero pasado que las “APP han sido un fracaso”. 

El poco avance ha motivado al Gobierno a redefinir el marco legal con la intención de atraer más inversiones privadas en proyectos de infraestructura. 

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¿Por qué la modificación? 

En un comunicado de enero, el director de la Dgapp, Andrés Lugo Risk, dijo que la “Ley 47-20 significó un paso histórico”, pero es un marco “complejo y poco adaptable a la diversidad de proyectos”. 

Planteó que la modificación “busca reducir los tiempos de estructuración y adjudicación”. 

Sin embargo, para el consultor de proyectos mediante APP, Carlos Bonelly Ginebra, además de ajustes legales, lo que se necesita es preparar proyectos con excelentes estudios y crear mecanismos los cuales aceleren sin bajar el estándar.

Como ejemplo, cita que podría aplicar una tramitación acelerada para proyectos que no requieran apoyo financiero público, como se ha hecho en otros países. Eso agiliza y no abre la puerta a riesgos fiscales ocultos. 

Otra razón que menciona para explicar el lento avance de las APP es que esta modalidad no constituye una “compra de obra” tradicional, sino un contrato a largo plazo.

Además, indica que el país arrastra antecedentes que pesan, con concesiones otorgadas con poco rigor las cuales terminaron en indemnizaciones, como el caso de la carretera de Samaná. “Esa experiencia dejó una lección: si se firma sin un expediente sólido, el Estado puede perder dos veces —al adjudicar mal y al rescindir—”. 

Para el consultor español, las autoridades deben asumir las APP con optimismo, porque bien ejecutadas dan buenos resultados, pero advierte cautela, ya que “en los mercados de grandes infraestructuras suele haber concentración y resistencia de contratistas arraigados a modelos donde el riesgo y el desempeño no se miden estrictamente”.

El auge de los fideicomisos 

Con la promulgación de la Ley 189-11 se introdujo en el país esta figura legal para impulsar el acceso a la vivienda. El fideicomiso, que puede incluir la participación del sector privado, aunque no constituye una APP, consiste en transferir recursos a una fiduciaria para crear un patrimonio autónomo administrado en beneficio del Estado. 

En octubre del 2013 se creó la Fiduciaria Reservas para administrar los recursos del Estado. Desde ese año hasta la fecha gestiona más de 1,200 fideicomisos, de los cuales cerca del 50 % pertenecen al sector inmobiliario.

En el 2013 nació el primer fideicomiso, el de RD Vial, el cual solo en el 2025 recaudó 12,368 millones de pesos por peajes. 

En el 2015 nació también el Fideicomiso Ciudad Juan Bosch, mediante el cual el Gobierno, junto con privados, levantó desde entonces más de 15,000 viviendas de bajo costo. 

Entre los  más relevantes impulsados por Abinader figuran el Fideicomiso Pro Pedernales, orientado al desarrollo turístico del sur, y el Fideicomiso Punta Catalina, para garantizar la sostenibilidad financiera de esa central eléctrica, que solo en el 2025 le transfirió al Estado 258.4 millones de dólares. 

Ante el creciente uso de esta figura, en el 2023 se promulgó la Ley 28-23 sobre Fideicomiso Público, que complementa la Ley 189-11 y refuerza la transparencia en la gestión de bienes estatales. 

En el área del transporte, el jefe de Estado conformó el Fideicomiso para el Desarrollo del Sistema de Transporte Masivo (Fitram), para construir la red de transporte masivo, como el monorriel de Santo Domingo. También el de Movilidad y Transporte (Fimovit), para administrar el sistema de pago y tecnología del transporte público. 

Para Bonelly Ginebra, el fideicomiso puede ser una vía útil si se van a administrar recursos, pero alerta que, si el compromiso es a largo plazo, debería exigirse el mismo estándar de evaluación y transparencia que una APP. Para él, ambos deben regirse por un marco homogéneo de evaluación, transparencia y control, especialmente cuando hay dinero público, riesgos públicos o servicios esenciales de por medio.  

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La serie de gabinetes

Abinader creó una serie de gabinetes como instancias para la coordinación de políticas interinstitucionales sobre proyectos específicos. El mandatario designó a ministros, a quienes faculta para presentar soluciones sobre ciertos problemas a fin de agilizar la toma de decisiones. 

En septiembre del 2020,  creó con el Decreto 498-20 los gabinetes Económico, Social, Salud, Educación y Cultura, de Promoción de Inversiones, Turismo, Familia, Sector Agua, Sector Construcción y del Sector Eléctrico.

En los que hizo más énfasis en ese entonces fueron en el de Salud, coordinado por la vicepresidenta Raquel Peña,  para enfrentar la pandemia del COVID-19 y el de Turismo con David Collado al frente, encargado de trazar el plan para recuperar ese sector, pilar de la economía. 

Y los resultados fueron notables: el país sacó notas sobresalientes con el agresivo plan de vacunación contra el COVID-19, y el turístico, el país fue uno de los que más rápido se recuperó en la región. 

En la actualidad, Peña también coordina los gabinetes de Educación y de Promoción en Inversiones. 

La proliferación de gabinetes sectoriales ha generado cuestionamientos sobre su impacto real, al señalarse que pueden duplicar funciones de los ministerios, concentrar decisiones y añadir burocracia sin una rendición de cuentas clara. Aunque algunos han tenido resultados puntuales, persiste el debate sobre si agilizan la gestión pública o, por el contrario, fragmentan la toma de decisiones.

El Gabinete del Agua, coordinado por más de seis instituciones, diseñó la reforma al sector bajo el “Pacto dominicano por el agua 2021-2036”, enfocado en la gestión sostenible del líquido y la protección de las cuencas hidrográficas del país.

El Gabinete Eléctrico, dirigido por Joel Santos –ministro de Energía y Minas– es el responsable de la política del sector. Dicho consejo es quien ha informado sobre los últimos apagones que han afectados al país. También lidera una reforma 2021-2030 para proveer al país de un sistema eficiente.

De su lado, el Gabinete de Transporte lidera el proyecto RD se mueve, consistente en el cambio de giros en algunas de las principales vías del Distrito Nacional.

Otros gabinetes sectoriales corresponden a exportaciones, transparencia y control de gasto público, niñez y adolescencia e infraestructura.